La Ley de Costas de 1988 respondió a la necesidad de poner freno al doble fenómeno de la destrucción y privatización del litoral, buscando el equilibrio entre el progreso y la protección y conservación de sus valores y virtualidades naturales y culturales, procurando combinar el aprovechamiento racional de sus recursos y la garantía de su uso y disfrute abierto a todos. Al mismo tiempo, la Ley de Costas dio cumplimiento a la exigencia del artículo 132 de la Constitución de 1978, que dispuso que son bienes de dominio público estatal la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental.
Todo ello se plasmó en el artículo 3 de la Ley de Costas de 1988 que determinó los bienes integrantes del Dominio Público Marítimo Terrestre, entre los que se incluyeron -refiriéndonos solo a los puntos de mayor interés (y polémica) para la isla de Formentera- la zona marítimo-terrestre (espacio comprendido entre la línea de bajamar escorada o máxima viva equinoccial, y el límite hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos), las playas y las dunas (tengan o no vegetación, formadas por la acción del mar o del viento marino, u otras causas naturales o artificiales).
Además de delimitar el Dominio Público (es decir los bienes que dejan de ser de propiedad privada) la Ley de Costas establece otras medidas de protección del litoral que no implican privación de propiedad para los particulares sino simples limitaciones de su derecho (impidiendo o condicionando la posibilidad de edificación y obligando a dejar zonas de libre tránsito y acceso), se trata de las llamadas las servidumbres de tránsito y protección y de la zona de influencia. En palabras de la profesora Marta García Pérez «no es necesario reproducir los datos sobre la situación del litoral español en la década de los ochenta para justificar la aprobación de la Ley de Costas. La realidad nos los ha mostrado con toda su crudeza a lo largo y ancho de nuestras costas. La oportunidad de la norma queda, por tanto, fuera de toda duda. Era una norma necesaria»..
La Ley de Costas se limita a definir en abstracto los elementos que integran el Dominio Público Marítimo Terrestre, pero su determinación se realiza por un acto posterior: el deslinde. El deslinde es un acto administrativo que tiene como finalidad determinar las concretas zonas de cada territorio que quedan integradas dentro del Dominio Público Marítimo Terrestre y las que quedan afectadas por las citadas zonas de servidumbre de protección y tránsito e influencia.
El deslinde de Formentera culminó en el año 1997 y se concretó en un trazado demoledor para los derechos de muchos particulares que habían construido sus viviendas y negocios amparados por licencias (y, en el caso de los extranjeros, por permiso de la Autoridad Militar) regularmente tramitadas. Desde un punto de vista técnico, el deslinde de Formentera ha sido objeto de fundadas críticas (por extender el concepto de duna más allá de su única ubicación posible: la playa), incurre en arbitariedades (incluyendo en el dominio público edificaciones que se encuentran en la misma zona, clase de terreno y distancia al mar que otras que permanecen en el dominio privado) e ignora la calificación urbanística derivada de las Normas Subsidiarias de Formentera (tomando como rústicas zonas calificadas de urbanas).
Pese a lo dicho la mayoría de los recursos interpuestos ante los Tribunales frente al deslinde de Formentera no prosperaron y los que lo hicieron con éxito fueron reconducidos nuevamente al fracaso por la Demarcación de Costas: en efecto, y aunque resulte difícil de creer, una vez que estos propietarios consiguieron la anulación del deslinde en los Tribunales, la Demarcación de Costas les volvió a imponer un deslinde prácticamente idéntico al anulado.
La mayoría de los propietarios afectados por el deslinde de Formentera optaron por una posición de rebeldía frente a la situación creada y decidieron no solicitar la correspondiente concesión, necesaria legalmente para el uso y ocupación de los bienes de dominio público marítimo-terrestre estatal con obras o instalaciones no desmontables. Esta situación (mantenida hasta el día de hoy) supone ocupar un inmueble sin título legal que respalde esa situación; recuérdese que los propietarios particulares perdieron su derecho a raíz del deslinde y no han obtenido una concesión lo que origina importantes distorsiones desde el punto de vista jurídico y económico: ¿qué ocurrirá si un día un tercero ´ocupa´ una de esas viviendas y con qué título pretenderá el ´legítimo propietario´ el desalojo? ¿cuál es el fundamento legal de los rendimientos económicos obtenidos por la explotación de esas viviendas en régimen de alquiler o de esos negocios de restauración?
La publicación de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de Protección y Uso Sostenible del Litoral y de modificación de la Ley de Costas de 1988, pareció el salvavidas que los afectados por el deslinde de Formentera estaban esperando; en la misma se definió el dominio público marítimo terrestre de Formentera de modo distinto a como se hace para el resto del Estado y así dispuso que «con carácter excepcional y debido a la especial configuración geomorfológica de la isla de Formentera», respecto de ella se entenderá que queda incluido en el dominio público marítimo-terrestre:
a) El espacio de territorio que baña el mar en su flujo y reflujo, en donde sean sensibles las mareas, y las mayores olas en los temporales ordinarios en donde no lo sean. A estos efectos, se entiende que son temporales ordinarios los que se han repetido, al menos, en tres ocasiones en los cinco años inmediatamente anteriores al momento en que se inicie el deslinde.
b) Las playas, entendiendo por tales las riberas del mar o de las rías formadas por arenales o pedregales en superficie casi plana, con vegetación nula o escasa y característica.
Puede afirmarse que el BOE (el papel) lo aguanta todo y, en efecto, mañana mismo podría publicarse una norma que ordenase al sol salir por el Oeste (¡normas aún más absurdas padecemos!) y algo parecido hizo la Ley de 2013 pues, según argumenta el Tribunal Constitucional pretendió reducir, para una zona concreta del territorio del Estado, un elemento unitario y natural (exartículo 132 de la Constitución) basándose en unas pretendidas especificidades de su configuración geomorfológica que ni se enumeran ni mucho menos se demuestran. La sentencia del Tribunal Constitucional 233/2015 se dicta con el respaldo de todos los Magistrados del Alto Tribunal y es de una contundencia tal, que debería cerrar el paso a cualquier otro intento legislativo de modificar el Dominio Publico Marítimo Terrestre de Formentera por la vía de su (nuestra) especialidad, pues geomorfológicamente no existe tal especialidad.
¿Hay salida para esta situación? Desde un punto de vista jurídico y pese a la sentencia del Tribunal Constitucional la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de Protección y Uso Sostenible del Litoral y de modificación de la Ley de Costas de 1988 ofrece una posible vía de desbloqueo de la situación de Formentera. Debe destacarse que tras la Ley de 2013, la Ley de Costas establece una nueva definición de alguno de los elementos que integran el Dominio Público Marítimo Terrestre estatal y en concreto en su artículo 3.4, al referirse a las dunas, dice que éstas tienen ahora carácter demanial solamente hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa. De esta forma las dunas que no cumplan esos requisitos han dejado de formar parte del Dominio Público, por lo que las mismas, y las edificaciones que, en su caso, se asienten sobre ellas son susceptibles de retornar al dominio privado.
Esta modificación del concepto de duna de dominio público (solo es tal aquélla que garantice la estabilidad de la playa y la defensa de la costa) debería abrir la puerta tanto a posibles recursos de los particulares afectados (por ejemplo en la zona sur de la isla, Migjorn) como a una revisión general del deslinde de la isla de Formentera.
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